党的十八大不仅把建设生态文明提到了坚持科学发展、构建和谐社会的战略高度，还将这作为全面建成小康社会奋斗目标新的要求之一，而增强环境承载力是确保生态文明建设各项任务落到实处的重要举措。我们必须充分认识到，《关中——天水经济区发展规划》将经济区定位为“一高地四基地”(全国内陆型开发开放战略高地，统筹科技资源改革示范基地，全国先进制造业重要基地，全国现代农业高技术产业基地，彰显华夏文明的历史文化基地)，其目标是为了加快区域经济快速协调发展。区域经济的统筹发展，也必然引起区域环境保护问题。西方发达国家的实践证明，环境问题的解决有赖于两个基本的工具手段——科学技术和法律政策，两者相辅相成，缺一不可。在现代国家行使其管理职能必须坚持“依法治国”、“依法行政”的基本原则，环境管理的实质就是依据《环境法》的规定，对与环境和资源的开发、利用、保护和改善等有关的事项进行监管和调控的活动。《环境法》的实施过程，实质上就是以国家强制力为后盾，通过行政执法、司法、守法等多个环节来调整人与人之间的社会关系，使人们的活动特别是经济活动符合生态等自然客观规律的要求，从而达到协调人类与自然之间关系的过程。

天水市位于甘肃省东南部，地跨黄河、长江两大流域，是一座历史悠久的文化古城，素有“陇上江南”之称。天水市的环境保护始于20世纪80年代，通过加强工业污染防治、积极开展生态环境保护、加大基础设施建设，环境保护工作取得了比较显著的成效，环境质量得到了较大的改善。但是以实施关中一天水经济区规划、推动区域经济协调可持续发展的新要求来考量，天水市环境保护工作仍然存在着城市环境基础设施建设滞后、城市生态环境脆弱、水资源严重匮乏、城市工业结构不合理、乡村生活垃圾污染问题日益突出、环境管理与能力建设薄弱等问题。存在这些问题的原因，除了经济发展理念滞后、重发展轻环保、财政支出结构不优、环境保护投入不足之外，更重要的一个方面就是环境保护法治建设亟待加强和改进。下面，笔者重点从三个方面谈谈生态和环境保护法律问题。

一、农业生态环境的法治保障

围绕实现建设全国现代农业高技术产业基地的目标，农业生态环境法治保障的关键是抓好三项基础性工作。

1、加强农业生态环境立法工作。近10年来，我国农业生态环境法治建设成效明显，国家先后出台了《农业法》、《森林法》、《水法》等一系列法律法规。但国家对农业生态环境的保护内容分别规定在农业、森林、草原、矿藏、河流、土地、环境保护、水土保持等资源保护和污染防治法中，这样的现状与农业生态环境的整体性和系统性很不适应。尽快制定一部保护和改善全国农业环境、防止农业环境污染和破坏、保障城乡人民身体健康、促进农业生产持续稳定发展的法律，显得十分迫切。

2、健全完善农业生态环境统一执法体制。农业生态环境的执法主体很多，有环境保护、建设、农业、国土资源、水利、统计、林业、海洋、渔业等部门，就在农业部门内部，执法权分属植物保护、种子、土肥、环境保护各个机构，比较分散。而各执法部门之间职能交叉、界限不明，出现权力部门化、部门利益化的倾向，同时也存在乱作为、不作为情况。在机构改革和转变政府职能工作中，要重点理顺农业执法体制，将现有农业生态环境保护领域的统管与分管相结合多部门分层次的执法体制，很有必要在清理、整顿农业执法机构的基础上，组建一个综合的农业生态环境执法机构，完善行政执法的法律程序，建立起一套完整的农业生态环境监督管理机构和环境监测网络，提高综合执法的效能。

3、采取得力的法治措施。首先，要在相关法律法规中增加支持鼓励保护农业生态的优惠条款。对于为了社会环境而使自身经济利益受到损失的公民、法人和其他组织，以立法形式给予税收、贷款等优惠措施，使其经济利益得到补偿。如：对于使用农家肥种植绿色环保蔬菜，而在利润上明显低于使用化肥、农药的人，采取上述优惠补足其平均利润。其次，实行农业生态环境保护补贴政策。如《退耕还林条例》对退耕还林或土地承包经营权人退耕还林还草等方面提供种苗造林补助费和生活补助费等补贴政策。第三，落实农业生态环境保护污染责任保险政策。如对在采矿、水泥、火力发电等产生环境污染和危害较严重的行业，将自愿性责任保险改变为建立强制性污染责任保险，强化污染防治的治理经费保障。

二、治理城市环境污染的法律措施

关天经济区规划“四基地”中一个重要内容是“彰显华夏文明的历史文化基地”，这就要求区域内城市在城市经济社会统筹发展的进程中，要联动治理城市环境，提升城市品位。

当前，天水市城市环境保护的重点是污染治理，随着城市化进程的加快、城市人口的增多，城市环境污染问题日益突出，主要表现为城市水污染问题突出、生活垃圾处置不当、机动车尾气污染日趋严重、噪声扰民问题比较普遍。究其原因，主要有三个方面：一是城市环境基础设施建设滞后。受两山夹一沟地理条件的限制，可供城市开发利用的土地仅为53．3平方公里，城市人口密度高达10000人／平方公里，土地资源的局限更加重了城市的环境问题，由于建筑密度大，绿化用地不足，城区绿化覆盖率较低；天水市属老城市，现城市功能分区不合理，商业区、工业区、文体卫教区混杂，不便于污染集中治理，噪声扰民问题突出。城市环境基础设施建设滞后，城市绿化、污水处理、集中供热、垃圾无害化处理处于较低水平，直接影响了城市环境质量的提高。二是城市生态环境脆弱。市区南北两侧为黄土梁卯山地，滑坡和泥石流等地质灾害频繁，是我国滑坡最为常见的城市之一。南北两山有20多条泥石流冲积扇，极易引发泥石流；渭河、藉河河床淤积严重，城区排水不畅；城市绿地系统不完善，公共绿地面积不足，  中心城区人均公共绿地面积不到3平方米；水、大气、声环境均未达标，“三废”处理水平比较低。建筑施工单位夜间拉运土和清运建筑垃圾的噪声时有反复，成为群众反映和投诉的热点问题。三是城市工业结构不合理。天水市经济发展还处在比较粗放的高消耗、低效率的阶段，工业结构性问题突出：三耗工业多，节能工业少；传统工业多，新兴工业少；加工工业多，基础工业少。这些工业一方面消耗大量的水、电力、煤炭等资源，另一方面排放大量的废气、废水、废渣，加重了城市水、土地等资源的紧缺，造成了较为严重的环境污染。这些问题得不到有效解决，就会对关中—天水经济区次核心的辐射带动作用发挥大打折扣。为此，应有针对性地抓好以下几项工作。

1、依法规划城市，注重环保基础设施建设。要合理调整城市产业结构和空间布局，增强城市规划上的预见性、长远性，解决城市功能区混杂问题，落实好工业企业“出城入园”规划，将主城区内的工业企业集中搬迁至社棠的国家级经济技术开发区，也便于建设循环经济示范基地。建设城市污水处理、生活垃圾处理、集中供热、液化气气化、医疗废物集中处理工程，加快城市环境基础设施建设，改善城市生态环境。

2、加强污染物控制，确保完成污染物排放总量消减目标。大力推进企业技术改造升级，依靠淘汰落后生产工艺和技术腾出总量，依靠污染治理和清洁生产消减总量，依靠优化发展降低总量。

3、加强污染防治，改善渭河流域区域环境质量。推进水源地环境保护、恢复和规范化建设，取缔水源保护区内违法建设项目和排污口，建立健全饮用水源地安全预警制度，强化水污染事故的预防和应急处置。开展渭河流域水污染综合防治，特别是要和关中——天水经济区内的六市一起建立渭河流域环境保护城市联盟，健全落实流域水环境保护联防联控机制。加快实施流域内工业污染治理、生活污水处理和生态保护等重点项目，确保渭河水出境断面稳定达标，切实改善河水水质。

4、强化大气污染防治，让市民呼吸清洁空气。提高城市清洁能源比例，改善能源结构，建设高污染燃料禁燃区，在人口稠密的市区逐步取消直接燃用原煤。促进西气东输沿线城市积极利用天然气，加快城市集中供热、供气的能力建设。禁止在城市的近郊区内新建燃煤电厂和其它严重污染大气环境的企业，关闭淘汰不符合规定的小锅炉房。大力发展公共交通，鼓励开发和使用清洁燃料车辆，逐步提高并严格执行机动车污染物排放标准。按照生态要求加强建筑施工及道路运输环境管理，有效控制城市扬尘，加大餐饮业油烟、汽车尾气治理力度，抓好城市空气监测和环境质量公布工作。

5、治理城市垃圾污染，优化美化环境。加快城市生活垃圾处理及综合利用、危险废物安全处置等城市环保基础设施建设。建立垃圾分类收集、储运和处理系统，推行垃圾无害化与危险废弃物集中安全处置，大力推行废旧电池回收处理和医疗废物集中处置行动，提升城市品位。

6、治理城市噪声污染，改善居民生活质量。加强对建筑施工噪音、文化娱乐业噪音、城市机动车噪音、企业厂界等社会生活噪声的监督管理，对造成敏感建筑物声环境超标的交通重负荷路段，采取降噪措施，控制交通噪声污染。

三、抓好工业企业污染整治

工业企业环境保护工作的重点是污染治理，立足落实关天经济区关于建设统筹科技资源改革示范基地、全国先进制造业重要基地的目标，要与经济区内其他城市协调联动，制定统一的标准和措施，同步推进工业污染治理。

1、以环保设施利用为重点实现达标排放。全面整治改造矿热炉，配套建设技术先进的污染治理设施，强化设施检修、维护和保养，确保环保设施正常运转，烟粉尘达标排放。配套完善排污管网设施，建成集中统一的工业企业生产生活污水总处理站和总排放口，使水污染物集中达标排放。

2、以结构调整为目标淘汰“两高”企业。加快淘汰落后产能的企业，加快推进“出城入园”工作，大力推行清洁生产，发展循环经济。将治污减排作为转变经济发展方式、促进转型跨越的有效措施，关停取缔高污染、高耗能企业。对超过污染物的总量控制指标、环境污染严重的项目逐步实施关停并转，实施产能和容量置换，确保增产减污。

3、以资金投入和加强管控为抓手促进管理减排。按照“谁污染、谁治理”的原则，监督引导企业担负起污染整治的主体责任，加大污染减排资金投入。对厂区环境进行综合整治，清理原料、废渣乱放现象，建设仓储式料场，禁止露天堆放，防止二次扬尘污染；对厂区及周边环境进行治理，通过“绿化、亮化、硬化”等措施，逐步建成“花园式”企业。通过建设工业污染源监控系统，加大治污减排监管能力建设，实行24小时全天候监控，确保企业在生产工艺、原材料堆放、厂区环境卫生等方面有实质性的改变。

4、以打击违法排污为利剑强化环境执法。明确环保责任，强化环境执法，依法加大排污费征收力度，对违法排污的企业给予重罚。按照“抓大不放小”的原则，严格落实县域小企业的环保责任，严把原辅材料进出关，督促完善配套环保设施和使用清洁能源，对不能满足污染物总量控制要求的企业，实行停产整治或高限处罚。

5、以严格环保准入为关口坚持做到环境优先。在环境准入和项目选址上，按照合理布局、产业集聚的原则和环保法律法规的要求，认真做好项目环境审批。在环保设施竣工验收上，要按照国家的污染物排放标准和建设项目环境管理规定，严格把关，提高全市建设项目环评执行率和“三同时”执行率。

笔者认为，在关中——天水经济区框架下，只有切实抓好以上三个方面的环保法治工作，才能将天水市生态与环境保护工作融入六市一区的发展大局，实现在经济社会事业发展上加强统筹联动，在环境保护上加强协作配合和同步推进，促进区域内经济社会转型跨越发展。

参考文献：

[1]王立德：《中国的法制与环境保护》。

[2]闫海超：《哪些因素影响环保法治前行》，载《中国环境报》，2011年11月21日。

[3]春秀：《环境立法和执法工作中的问题与建议》，载《中国环境报》，2003年9月20日。

[4]曹文慧：《环境问题产生的原因及解决途径的经济学分析》，载《经济论坛》，2008年14期。

[5]王灿发：《环境保护领域法律法规及制度建设》，2008年12月14日，发表于由人民网发起并主办的“回顾与展望：改革开放30年中国环保事业”论坛。

       作者简介：

于爱国，天水市法学会。