我国正进一步深化改革和开放，同时也正在大力推进法治国家建设进程。在改革的进程中，政府充当着改革的推动者和决定者的角色。但是我国于1993年3月将“依法治国”写进宪法，作为依法治国的重要组成部分，依法行政也取得了明显进展。依法行政，已经成为中国落实行政法治、建设法治政府的根本路径选择。依法行政的基本要求之一就是合法行政。行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行。本文试结合河南省周口市试点平坟复耕工作实施中所反映的问题，就政府改革与依法行政的关系问题进行简要地探讨。

政府改革 依法行政 法治政府

2012年5月底至6月初，河南省周口市试点平坟复耕工作，希望将几千年来的“第一难事”撕开一个口子。周口市商水县投入一千多万元，在28个行政村试点平坟复耕。几个月时间内，这些行政村的坟头全部被平掉。据河南省民政厅社会事务处处长彭国平介绍，除周口外，洛阳、南阳、商丘等河南地市，从今年年初开始，相继开展平坟复耕。当地官员称平坟的初衷是解决大机器耕作，死人与活人争地的问题。但由于部分地区强制平坟，公墓建设简陋，平坟工作也遭到了一些反对和质疑。

一、对案件的简要分析

在联系相关理论知识对该事件进行评价之前，让我们先对该案件进行简要的分析，为下文的叙述提供一个简要的背景论述。

1、河南省周口市试点平坟复耕工作表明了河南省周口市政府对于几千年来农村“土葬”制度的一种改革，正如当地官员所说，平坟的初衷是解决大机器耕作，死人与活人争地的问题。

2、这次改革更多的是由政府的政策主导进行，虽然依据了《殡葬管理条例》的法条内容，但并未真正做到“依法行政”的要求，因为依据《全面推进依法行政实施纲要 》中依法行政的基本要求，政府应当做到两个方面：

合法行政。行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。

合理行政。行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。

而河南周口市但由于部分地区强制平坟，公墓建设简陋，平坟工作遭到了一些反对和质疑，不符合合理行政的要求。

3、河南省周口市试点平坟复耕工作的改革体现了政府在进行改革的时候与依法行政所产生的矛盾和冲突。这种冲突在未来的政府工作中仍将大面积存在，需要我们对政府改革和依法行政的关系进行研究，以期实现一种双赢的局面。

二、政府改革和依法行政的相关理论背景

当前，我国的改革已进入攻坚阶段，旧的利益格局亟待调整，新的问题又纷至沓来，新旧问题交织在一起，错综复杂。我国进行的改革是政府主导型的改革，即我国的改革始终是由政府主导、设计并强力推动的，其优点在于减少改革实施过程中的利益协调成本，甚至依法行政建设法治政府都需要政府设计和推动。我国实行改革已经三十多年了，总结迄今为止的改革，基本上进行的是经济体制方面的改革，而政治体制领域的改革则相对滞后。我们提出的经济体制改革的目标，就是要建立“社会主义市场经济”。而建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。按照当时的规划，到2000年底，我国社会主义市场经济体制初步建立，到2010年要建立起比较完善的社会主义市场经济体制，到2020年要建立完善的社会主义市场经济体制。而政治体制改革的目标是，建设有中国特色的社会主义民主政治，健全社会主义法制，切实保障人民群众当家作主的权利。

但是依法行政建设法治政府已成为依法治国的重要组成部分，而依法治国已成为我国的基本治国方略。1991年11月，国务院发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》。2004年3月，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，确立了建设法治政府的目标。2008年，国务院又发布了《关于加强市县政府依法行政的决定》，将依法行政的战略进行了进一步具体化的表述。

根据《全面推进依法行政实施纲要》的规划，全面推进依法行政的目标是全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。具体表现为：

1、政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限比较明确。行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成。权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立。

2、提出法律议案、地方性法规草案，制定行政法规、规章、规范性文件等制度建设符合宪法和法律规定的权限和程序，充分反映客观规律和最广大人民的根本利益，为社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展提供制度保障。

3、法律、法规、规章得到全面、正确实施，法制统一，政令畅通，公民、法人和其他组织合法的权利和利益得到切实保护，违法行为得到及时纠正、制裁，经济社会秩序得到有效维护。政府应对突发事件和风险的能力明显增强。

4、科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，人民群众的要求、意愿得到及时反映。政府提供的信息全面、准确、及时，制定的政策、发布的决定相对稳定，行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。

5、高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本形成，社会矛盾得到有效防范和化解。

6、行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩。行政监督制度和机制基本完善，政府的层级监督和专门监督明显加强，行政监督效能显著提高。

7、行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成；依法行政的能力明显增强，善于运用法律手段管理经济、文化和社会事务，能够依法妥善处理各种社会矛盾。[1]

从上述内容可以看出，政府主导型的改革与依法行政建设法治政府的目标并不完全一致。如何在政府主导型的改革中，既实现我们的经济体制改革和政治体制改革的目标，又把我们的政府打造成法治政府，这是我们需要解决的问题。其实无论是政府主导型的改革，还是依法行政建设法治政府，其终极目标都是完善社会主义市场经济体制和发展社会主义民主政治，改革和依法行政都是实现这一目标的手段而已。

三、河南省周口市平坟复耕案件体现出的具体问题

文章开始我们已经提到，河南省周口市试点平坟复耕工作表明了河南省周口市政府对于几千年来农村“土葬”制度的一种改革，正如当地官员所说，平坟的初衷是解决大机器耕作，死人与活人争地的问题。那么，为什么政府改革的出发点是为人民谋利，并且也是依照了法律的规定，却没有达到预期的目标，实现预期的效果呢？我认为河南省周口市平坟复耕案件主要体现了以下问题。

（一）河南省周口市平坟复耕案件体现了依法行政过程中合法性原则和合理性原则的冲突

依据《全面推进依法行政实施纲要 》中依法行政的基本要求，政府应当做到两个方面：

合法行政。行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。

合理行政。行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。

河南省周口市虽是依照《殡葬管理条例》的相关规定进行平坟复耕工作，但手段过于激烈，由于部分地区强制平坟，公墓建设简陋，平坟工作遭到了一些反对和质疑，根据合理行政原则的规定，行政机关所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。周口市的做法为求效率，强制平坟，违背了合理行政原则的要求，体现了依法行政过程中合法性原则和合理性原则的冲突。

（二）河南省周口市平坟复耕案件违反了合理行政中的比例原则

比例原则是行政法基本原则的“帝王条款”。法律保留原则体现的是形式意义上的法治，而“比例原则是现代法治国家原则的内容和因素之一，是实质意义上的法治原则的体现。”[2]实质意义上的法治原则要求国家机关的活动不仅要符合法律的规定，即法律优先原则，而且其行为要符合公平、正义和善政的理念、尊重与保障人的尊严。比例原则正是评价国家活动是否符合公平、正义的重要标准之一，同时，也是合理行政最核心的要素与内容。

具体来说，传统意义上的比例原则包含以下三项内容：

第一，妥当性，即行政权力的行使和行政措施的采取都是为了达到法定目的。如果一项行政权力的行使，或者一个措施的采取不是为了达到法定目的，或者达不到法定目的，则违反了妥当性要求。比例原则中的妥当性是从 “目的取向”上来规范行政权力与其行使主体所采取的措施之间的比例关系。

第二，必要性，即该项措施是必要的，是为了达到法定行政目的给行政管理相对人造成最小侵害的措施。比例原则中的必要性要求行政权力在行使时，如果存在多项措施可以选择，必须选择对人民侵害最小的措施来达到目的。比例原则中的必要性是从 “法律后果”上来规范行政权力与其所采取的措施之间的比例关系的。[3]

第三，比例性，即行政权力所采取的措施与其所达到的目的之间必须合比例或相称。行政主体在行使某项行政权力前，必须将达到行政目的所能产生的利益与给行政管理相对人造成的后果之间进行权衡，只有在行政目的达到的权益重于所侵害的相对人的权利时才能采取。此项原则也被称为狭义的比例原则。

河南省周口平坟复耕工作虽然没有违反合法性原则的要求，但其短期内强制平坟的行为不是实现平坟复耕的必要措施，也不是对人民侵害最小的措施，同时，其商水县投入一千多万元，在28个行政村试点平坟复耕。几个月时间内，这些行政村的坟头全部被平掉，所采取的措施与其所达到的目的之间并不合比例。因此，我认为河南省周口平坟复耕工作违反了比例原则。

（三）河南省周口平坟复耕工作体现了政府改革中的政府与依法行政建设法治政府中的政府的角色的冲突

在政府主导改革的过程中，政府始终处于改革的领导者、推动者和决定者，决定着改革的方向、领域和进度。另一方面，作为现存社会体制和利益格局中的一员，多年延续下来的政府体制、政府利益以及政府对经济和社会事务的管理范围和方式在相当程度上已不符合经济发展和社会进步的要求，构成了深层次上进一步改革的“瓶颈”，政府本身构成了改革的对象。处在该地位上的政府，作为既得利益者，自然不愿、不会从根本上进行触动自身利益的改革，政府自身成了深化改革的一道无法逾越的障碍。如果政府不能好处理错综复杂的两方面的关系，消除“人格分裂”、“角色混同”，轻则影响改革的公正性和社会认同程度，重则要么改革顿步不前，要么因内部张力过大而功亏一篑。[4]

在一个政府主导型的国度，如果要顺利进行改革，实现改革目标，改革必须是建立在法制的基础上，是包括政府、社会在内的主体共同参与、共同博弈的进程。在这个博弈的过程中，每个参与者都试图使其收益最大化，即实现他的最佳状态，或者更理性实现他未来状态的最佳结果。国家权力运行应当促进公共利益的增长，公民权利和利益是国家权力运行的宗旨，无论是在制度安排还是制度运行中，都应当得到充分的尊重和保护。改革的出发点、总目标、具体措施等应当符合全社会的福利，如果我们要深化改革，进行改革转型，政府改革势在必行，政府改革就是改革的焦点所在。

在河南省周口平坟复耕工作中，政府急于追求政绩，追求效率的最大化，在短短几个月内将28个行政村的坟头全部平掉，体现了政府的功利心过重，这种“大刀阔斧”的政府所进行的改革，是不符合全社会的利益最大化的，也不符合依法行政对政府角色的定位，体现了政府改革中的政府与依法行政建设法治政府中的政府的角色的冲突。

（四）河南省周口平坟复耕工作体现了政策对法律的干预问题，即依法行政中的“法”的内容处处体现着政府主导的痕迹。

不能正确说明法律与政策的关系,法律与政策混同,这种现象在法学领域是“泛法律化”,在政治学领域是“泛政策化”,两者具有相同的问题属性。[5]产生泛法律化的原因,一方面是因为错误的政策观念,对我国执政党政策和国家法律之间的现实关系不能给予正确的解释,并且习惯于把政策策略化；一方面是不能从功能价值、工具属性和主体分析上将法律与政策区别开来,导致法律的矮化。

法治的实质和核心乃是法律的统治，这几乎是全球性的共识。坚持法治依法行政，打造法治政府，就是始终坚守和服从法律的统治即法律至上原则的政府，也就是政府的全部活动和行为都始终依据法律而展开并符合法律的实质和程序要求，这是法治政府的基本标志。

河南省周口市平坟复耕工作中，正是由于政策的“一声令下”，28个行政村的坟头在短短几个月内被夷平，我们说依法行政，要严格依照法律的授权来行使行政权，而非行政权自己立法来给自己行使。

四、河南省周口市平坟复耕工作对于政府在改革的过程中把握好依法行政的启示

首先，作为改革者，政府应当将改革模式由破除式改革转变为建设式改革，为改革提供一整套公平、中立、稳定的法律体系和实施机制，认真执行法律，保护产权，裁决纠纷，为改革提供基础性的条件，并在改革的进程中逐步将社会作为改革的主体而不是改革的客体纳入改革进程，共同推动改革，最终实现改革由政府主导向社会主导的转变。

其次，作为改革的对象，政府应当拿出“壮士断腕”的勇气和决心，为全社会作出表率，首先对自己开刀，努力使自己成为一个符合改革要求的、追求全社会整体利益的政府，革除自身的特别利益。政府应当与社会在法制的基础上重新建立平等的契约关系，形成良性互动的互信、合作、竞争的局面，政府应当还社会以充分的自由，明确政府存在的目的是为社会服务。政府要把自己应当承担的职能和责任承担起来，把不应承担的职能还给社会。政府信息应当公开，在阳光下施政。最重要的是，政府要在这个过程中建立起一种强有力的自我监督和外部监督体制，强迫自己接受全社会的监督。

总之，无论是作为改革者还是作为改革的对象，均要求我们的政府是一个权力有限的政府，是一个消除自身利益追求全社会利益的公共的政府，是一个以服务而不是管理为本的政府，是一个信守承诺诚信的政府，归结为一句话，就是一个法治的政府。

【参考文献】

【1】高克明：《正确认识政策和法律的关系》，载西南政法学院学报,1980年4月版。

【2】孙国华、王立峰：《依法治国与改革和完善党的领导方式和执政

方式———以政策与法律关系为中心的考察》，载《政治学研究》，2002年4月。

【3】王锡锌：《依法行政的合法化逻辑及其现实情境》，载《中国法学》2008年5月。

【4】郑敬高、田野：《从“国家意志”到“行政法治”》，载《中国地质大学学报》2007年9月版。

【5】郝宇伟：《试析我国政府主导型的改革与依法行政的冲突》，载《法制与社会》2010年6月（69页。

【6】王学辉：《行政法学》北京法律出版社，第２００８年版。

【7】姜昕：《比例原则研究》，北京法律出版社，第２００８年版。

【8】姜明安：《行政法与行政诉讼法》，高等教育出版社，第1999年版

【9】应松年：《外国行政程序法汇编》中国法制出版社，第1999年版。

【10】奥托·迈耶：《德国行政法》，刘飞译，商务印书馆第2002年版。