近年来，西安担保行业快速发展，为缓解中小企业贷款难，盘活民间资金等方面起到了重要作用，担保公司的业务拓展及生存引起人们的关注，如何使担保公司依法运行和发展，更好为经济发展服务已成为不可忽视的重要问题。笔者在调研的基础上对担保公司的业务、存在问题进行了已有的探讨。期望能对管理者、经营者起到借鉴作用。

 一、我国担保业发展过程及法律依据

1995年10月1日，实施的《中华人民共和国担保法》是我国颁布的第一部关于担保的法律。对担保内容、方式、责任、抵押、质押等方面作了具体规定。

1999年6月14日，由原国家经贸委颁布了《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》，明确了中小企业信用担保性质、资金来源，担保形式、对象、种类及风险控制、责任分担等。 

2003年1月1日，《中华人民共和国中小企业促进法》第19、20条规定“国家鼓励各种担保机构为中小企业提供信用担保”，“国家鼓励中小企业依法开展多种形式的互助性融资担保”。

2005年5月7日，《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》出台。放宽了民间投资的准入门槛。

2006年1月23日，国务院办公厅转发国家发改委等五部门《关于加强中小企业信用担保体系建设意见》（国办发2006）90号文件。从财政支持、税收减免、银保联合、信息共享、对担保主体资格认证及组织领导等方面做了进一步明确。

2008年12月8日，为应对国际金融危机，国务院下发了《国务院办公厅关于当前金融促进经济发展的若干意见》（国办发【2008】126号），其中把中小企业担保体系建设以及对中小企业信用担保机构的扶持作为支持中小企业的主要途径。

2009年2月3日，《国务院办公厅关于进一步明确融资性担保业务监管职责的通知》（国办发【2009】7号）,国务院建立融资性担保业务监管部级联席会议，各省、自治区、直辖市人民政府结合本地实际制定政策措施，指定监管部门。

2010年3月8日，国家七部委联合下发《融资性担保机构管理暂行办法》进一步确认了担保公司的经济法律地位。

2011年3月5日，温家宝总理在《2011政府工作报告》指出：大力优化投资结构，认真落实国务院关于鼓励引导民间投资新36条，抓紧制定公开透明的市场准入标准和支持政策，切实放宽市场准入，真正破除各种有形和无形的壁垒，鼓励和引导民间资本进入基础产业，基础设施，市政公用事业，社会事业，金融服务领域。

2012年初，他在第四次全国金融工作会议上指出：“要完善法律法规等制度框架，加强引导和教育，发挥民间借贷的积极作用。”

 二、担保公司的性质、业务范围

（一）什是担保和担保公司

《中华人民共和国担保法》第6条规定，担保“是指担保人和责权人约定，当责权人不履行债务时，保证人按照约定履行债务或承担责任的行为”。

担保公司分融资性担保公司、非融资性担保公司，《融资性担保机构暂行管理办法》第2条规定“融资性担保是指担保人与银行业金融机构等责权人约定，当被担保人不履行对债权人负有的融资性债务时，由担保人依法承担合同约定的担保责任的行为 ”，“融资性担保机构是指依法设立，经营融资性担保业务的有限责任公司和股份有限公司”。 2012年6月1日实施的《非融资性担保机构规范管理意见》第2条规定“非融资性担保公司，是指在中华人民共和国行政区域内依法设立，但未取得《中华人民共和国融资性担保机构经营许可证》，实际为法人、自然人提供担保业务的公司”。

（二）担保公司的业务范围

融资性担保公司的业务范围，《融资性担保机构暂行管理办法》的第18条规定：贷款担保、票据承兑担保、贸易融资担保、项目融资担保、信用证担保、其他融资性担保业务。兼营业务包括诉讼保全担保、投标担保、预付款担保、工程履约担保、尾付款如约偿付担保等履约担保业务、与担保业务有关的融资咨询、财务顾问等中介服务、以自有资金进行投资、监管部门规定的其他业务；禁止从事业务包括吸收存款、发放贷款、受托发放贷款、受托投资和监管部门规定不得从事的其他活动。非融资性担保公司的业务范围，《非融资性担保机构规范管理意见》第2条规定：诉讼保全担保、财产保全担保、工程履约担保、工程支付担保、投标担保、预付款担保、尾付款如约偿付担保、原材料赊购担保、设备分期付款担保、租赁合同担保、财政支付担保、联合担保、仓储监管担保、其他经济合同担保以及与担保业务有关的投融资咨询和财务顾问等中介服务。不得从事吸收存款、集资收款、受托贷款、发行票据、发放贷款等国家金融监管及财政信用业务。上述规定可以看出，融资性担保机构可以从事主营融资业务或兼营业务，非融资性担保机构只能从事融资性担保之外的担保业务。

从业务范围来看，不管是融资性担保机构还是非融资性担保机构，都没有所谓的理财业务，民间宣传的高利率高回报的理财都有违规之嫌，从法律层面上讲不仅受不到保护很可能违规或违法。投资方面，《融资性担保机构暂行管理办法》第29条规定，“融资性担保机构以自有资金进行投资，限于国债、金融债券及大型企业债务融资工具等信用等级较高的固定收益类金融产品，以及不存在利益冲突且总额不高于净资产20%的其他投资”。非融资性担保机构的自有资金的投资，《非融资性担保机构规范管理意见》的确没做明确作规定，但第17条规定 “担保机构必须在核定的担保经营范围内从事担保活动，不得擅自超范围经营担保业务”。实践中，担保机构较为普遍的其他投资业务包括股权投资、委托贷款、信托贷款、实物投资等，这实质上是规避规则打擦边球的行为，是有经济、法律风险的。 

（三）担保机构的准入门槛 

担保属于高收益、高风险行业，在机构设立方面有着严格的准入门槛。根据《融资性担保机构暂行管理办法》的第8条规定“设立融资性担保机构及其分支机构，应当经监管部门审查批准。经批准设立的融资性担保机构及其分支机构，由监管部门颁发经营许可证，并凭该许可证向工商行政管理部门申请注册登记”。《陕西省融资性担保公司管理暂行办法》（陕政办发【2010】95号）第3条 陕西省金融工作办公室是全省融资性担保业务的监管部门规定，负责全省融资性担保公司的准入、退出、日常监管和风险处置，并向省人民政府和融资性担保业务监管部际联席会议报告工作。第12条规定“在省内开展融资性担保业务的注册在资本不得低于1亿元。注册资本为实缴货币资本，来源应真实合法”。非融资性担保机构的准入条件按照《非融资性担保机构规范管理意见》，实收货币资金应达到人民币3000万以上，非融资性担保机构实行四级等级制，等级越高实收货币资金要求越高。

 三、西安市担保市场现状

据了解西安市场现有担保公司700 多家，其中融资性担保公司27家。除极少数国有背景的融资性担保公司外，绝大多数的还是民营担保公司。由于担保公司的规模大小、资金来源、出资情况不一，专业人才缺乏，运营不规范，在发展上良莠不齐。加之市场有限，大家又都想分得一块蛋糕，这种僧多粥少的局面，经营过程出现不良竞争，违规甚至违法不可避免。

（一）公司成立时的先天不足。由于担保机构设立门槛的限制，注册资本要求较高，且为实缴货币资本，部分中小担保机构货币资本占比例较少，以不能变现的动产、不动产、机器设备作为注册资本，影响了担保能力。甚至在注册时虚报注册资本、抽逃出资，看似很大的注册资本、很大的企业规模，其实虚假成分较大。有时虽然银行进账单是真实的，但那只不过是工商注册中介服务机构的验资暂用金，验资后立即抽走，只有工商登记的营业执照是真的。这种“空壳”担保公司的业务能否抵抗经济大潮下的经营风险是可想而知的。

（二）企业和住址分离，下设多家分支机构不利于担保监管部门、工商部门的监管。由于企业和住址分离，出问题时，债权人连担保人都找不见，怎么维权？一些担保公司为了多揽业务在一个城市里设立多家分公司，这些分公司除了公司老板知道，甚至 工作人员都不清楚设立了哪些分公司，监管部门、工商部门如何去监督？

（三）非法吸收公众存款，非法集资现象比较严重。众多进入担保市场的担保公司，出身、初衷各不相同。具有政府国有出资成分的担保公司高级管理人员往往由政府官员担任，这种公司带着保护经济市场的任务而来，具有强烈的政治色彩，在金融机构的形象当然是高、富、帅。对于那些占绝大多数的民营中小担保企业来说，进入担保市场的初衷很明确，那就是想分得一块利益，但他们的草根性决定着在这种市场竞争中的劣势和艰难。论基础，国有背景公司财大气粗，由政府做后盾，论诚信，政府的企业诚信更大，银行金融机构当然会青睐这些公司了。中小民营担保公司在财力上、业务上无法竞争，但又必须生存，只能面向民间资金，于是乎，民间融资沸腾起来了，老百姓口袋的钱又不好掏，只有许以高利率。在陷入同样问题的中小民营企业的遥向呼应下，这些年非法集资案，非法吸收公众存款案席卷各地，干扰了担保企业、甚至社会经济秩序的有序发展。 

（四）发放贷款或者变相发放贷款。融资性担保公司不允许放贷和委托放贷，非融资性担保公司从事的民间借贷更不在法律保护范围内。但是实践中一些中小担保公司仍然热衷于从事拆借、过桥贷款、高风险投资等领域,通过调整操作手法打擦边球继续从事直接放贷和放贷的中介业务,加大了投资的法律和经营风险。

（五）投资者不理性的投入，同行之间不平等、恶性竞争，处于高风险运作。丰厚的利润会吸引一些老板盲目的进行投资，投资者缺乏对该市场的认识，总是一厢情愿的相信，只要搞了担保公司，与银行合作与企业合作肯定能赚个盆满鉢满，殊不知担保机构只是银行金融机构的衍生企业，银行能看上的只有极少数具有国有背景的或者特殊关系的公司，竞争之惨烈可想而知。这么高的风险这么激烈的竞争，绝大多数担保公司又拿不到正常业务。只能违规违法操作。

（六）套现运营。目前，担保公司实际上没几个把经营重心放在为其他企业提供融资性担保、履约担保业务上的，他们想方设法拿到银行授信，拿到后自己成立公司，找个项目去银行申请贷款，再用担保公司担保，等于用银行的钱为自己做了项目投资。还有的找个项目申请银行贷款，套取贷款后再拿去放高利贷。更有甚者，直接去募集资金，搭建放贷平台，进行放贷。

（七）对民间借贷合法的误读。按照司法解释， 民间借贷只要不超过同期银行贷款利率的4倍的，受法律保护。虽然政策法律没有对民间借贷进行具体的界定，并不是说想怎么做就怎么做，有关法律有限制性规定，对于非法吸收公众存款、集资诈骗、高利转贷、洗钱、金融传销等违法犯罪，公安、司法部门肯定会依据法律进行打击的。

 四、担保机构风险的控制及对策

按照《融资性担保机构暂行管理办法》规定的经营管理原则，融资性担保公司应当依法建立健全治理结构，完善议事规则、决策程序和内审制度，保持公司治理的有效性。应当建立符合审慎经营原则的担保评估制度、事后追偿和处置制度、风险预警机制和突发事件应急机制，并制定严格的业务操作流程，加强对担保项目的评估与管理。尤其要抓好以下几个环节：

（一）严格审核关。政府监管部门、工商注册登记部门，对申报的资料、注册资金，要依照设立、登记的有关规章政策严格把关。杜绝虚假申报资料的出现，严厉打击虚报注册资本、虚假出资、抽逃出资的违规违法现象。

（二）正确引导。担保、民间融资是新兴事物，经营过程中会出现问题，金融工作办公室监管部门应依法引导。对于违规现象要会同有关监管部门，找出症结做好引导和服务工作，创造良好的市场氛围。

（三）企业自律。担保的高风险性随时会触动法律的高压线，担保公司要警钟长鸣，经营时必须合规合法。政府有关部门要做好及时准确的风险预警工作。

（四）人才配备。担保是典型的高风险行业，经营的是银行业金融机构转嫁过来的带有风险的业务。公司必须聘请经济、金融、法律、技术等方面的专业人才。在激烈的竞争环境中，必须把人才的配备放在第一位。

（五）合规合法经营。激烈的甚至是恶劣的竞争环境，使大部分主要是民营担保公司，为了生存，不能心无旁骛的去做好担保业务，而是想着怎样去套取银行资金去放高利贷，想着去吸收民间资金做贷款业务。虽然一些经济学家鼓吹放高利贷合法、民间借贷合法，违法或犯罪的高压线以法律形式摆在那，谁撞谁倒霉，跟着倒霉的还有政府。前些年的储金会、基金会风波，这些年集中爆发的非法集资、擅自发行股票案件，最后买单的还不是老百姓、企业、政府？

（六）广大人民群众要保持清醒的头脑，要鉴别担保公司的实力和信誉，不要盲目轻信，防止陷入财产失控、血本无归的困境。

作者简介：

张国桢，西安市公安局经侦支队干部主任科员。

侯平顺，西安市公安局经侦支队干部法制科长。

张  一，澳门大学法学院硕士研究生。