检察机关提起公益诉讼浅析
蒲县人民检察院  民行科科员   朱  婧

    目前，环境污染、消费者权益保护、社会福利保障、公共设施保护、国有资产流失等涉及国家利益和社会公共利益的案件不断增多，有关公益诉讼的个案也有所出现。然而由于有关公益诉讼的立法尚不健全，尤其是关于公益诉讼的原告资格、适用范围等重要问题均无明文规定，导致司法实践中此类案件得不到妥善化解，执法的不统一性也很突出。所以关于检察机关参与公益诉讼的呼声也日渐高涨。明确并完善检察机关参与公益诉讼的监督权，既体现了检察监督权的独立性和完整性，又体现了通过司法程序解决问题的现代法治精神。
一、我国关于民事公益诉讼之立法现状分析
    “公地悲剧”是经济学界熟知之现象。国外有研究者做过一有趣实验，取一片草地作样本，草地分划成数份分予牧羊者，然中间留下一块作为公共用地，每一牧羊者均可自由使用。一年之后，研究者发现，分予个人的草地被有计划与节制地使用，而作为公共用地的草地却因为过度放牧而寸草不生。实验所得结论是：由于单个个人均有将自身之生存空间与资源向外拓展的天性，在公共利益处于无人管理的状态下，单个个人均会自觉或不自觉地窃取公共资源为己所用。故，处于无保护状态之下，公共利益最易受到侵害。传统诉讼法理论认为，利益受到损害的受害者有权向法院提起诉讼，以寻求法律救济，即假设一牧羊者的羊群进犯你的草地，你即可以诉诸法院要求他赔偿。但是，公共草地从理论上而言属于所有牧羊者，如果公共草地受到损害，应该由谁提起诉讼？随着社会公共领域不断延伸、公共事务数量不断增长，力图法治之中国正面临如是问题。
    然而，我国现行民诉法对公益诉讼并没有任何反映，即便纸面意义的规定也趋近于无。传统民事诉讼理论认为只有公民、法人或其他组织因自身权益受到侵犯或与他人发生权益争议时，方得以原告资格向法院提起民事诉讼以获得救济。现行民诉法所确立的原告制度即以该理论为基础，现行民诉法第108条第一项规定：“原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，即原告必须是实体性权利的享有者，且这种权利的享有具有“专属性”“、排他性”。这一规定关闭了所有试图通过法律解释以增加民事公益诉讼的路径。这种现状使得在现行法律框架内所有关于民事公益诉讼之论述及努力似乎功亏一篑，使民事公益诉讼本身沦为无本之木、无源之水。[近年来，昆明、贵阳、无锡等地的法院已经试水公益诉讼。2009年，江苏省无锡市中级人民法院受理了一起粉尘污染案，被称为“公益诉讼第一案”，审理过程中，原告中华环保联合会被质疑没有主体资格，但法院最终判决原告胜诉。然而，从全国范围来看，公益诉讼获胜的案例少之又少，立法的缺失是重要原因之一。
二、我国检察机关提起民事公益诉讼的实践与存在问题
    我国目前的法律体系中并没有明确规定公益诉讼的部分，但是在司法实践中，一些带有明显公益诉讼性质的案件在各级法院中进行审理。其实我国检察机关参与公益诉讼的实践尝试最早可以追溯到清末。在上世纪初清末的"变法"中，清政府在《高等以下各级审判庭试办章程》中曾规定检察官有行使提起公诉、民事保护公益、审判监督、监督执行、陈述意见、查核审判表等权力。民国的立法体系中也对检察官作为公益代表人参与民事诉讼有明确的法律规定(详见《地方法院检察官办事权限暂行条例》）。新中国在建国后，把检察机关看作是国家利益和社会公共利益的代表，并规定检察机关可以参与民事公益诉讼。《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条规定："最高人民检察署受中央人民政府委员会之直辖，直接行使并领导下级检察署行使下列职权：……对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件，均得代表国家公益参与之"。也就是说检察机关可以参与事关国家利益和人民利益的民事案件，这基本上也是新中国最早的关于公益诉讼的法律规定。在1954年的《检察院组织法》第4条规定对国家和人民利益有重要影响的民事案件，检察院可以作为发起人参与诉讼。在前述法律文件的指导下，1951年陕西、河南、山西、安徽、辽宁、北京等9个省市检察院参与办理了 2352起民事案件。其中既有作为诉讼发起人的情况也有参与诉讼的情况。[163随后在最高检《1950-1957检査工作规划》中明确要求要在1956年参与或提起有关国家利益和人民利益的重大案件3万起。我国真正具有现代意义上的公益诉讼出现在上世纪90年代，河南省方城县在1997年7月1日，以原告身份提起了全国首例有关国有资产流失的民事公益诉讼案件。这起案件已经发起引起了社会各界的广泛关注，最终同年的12月3日这起新中国首例由检察机关提起民事公益诉讼的案件以检察机关的胜诉终结，国家利益得到了有效维护。在这之后各省的检察机关纷纷开始仿效也相继提起或参与了公益诉讼。总的来说检察机关提起或参与民事公益诉讼主要可以概括为以下几个情况：
    （一）作为支持者。
    我国诉讼法中有明文规定检察机关可以支持提起诉讼。但是在具体的司法实践中，对受害者承担管理职责的机构并没有明确的诉讼地位，类似的机构主要有消协、妇联等。在具体的案件中，拿国有资产流失案来说，检察机关可以行使自己法律监督职权支持诉讼制度。这种情况一般指的是，如果国有财产受到侵害却没有相关单位或是个人提起诉讼时，人民检察院就可以支持合法权益受到损害的单位或个人向法院起诉。在这种情况下，权益受损的害单位或个人为原告，人民检察院只是作为支持者参与诉讼。这种支持起诉制度虽然有明确的法律依据，但由于人民检察院在案件中并没有直接参与诉讼程序，换句话说它的作用没有得到充分发挥。但由于我国法律体系中尚无"检察机关可提起民事诉讼"的规定，在依法治国的基本原则指导下，检察机关以法律监督者身份支持起诉以最终达到实现公益诉讼目的，可能更为现实。
    （二）作为当事人。
    当事人适格，也就是我们常说的正当当事人，是指在特定的诉讼中，有资格用自己的名义作为原告或被告参与本案，受到本案判决拘束的当事人。正当当事人是以诉的利益作为确定当事人的依据的，这也是私益诉讼当事人理论的基础。传统的诉讼理论认为，当事人应当符合诉的利益，也就是说充当当事人身份的诉讼参与者应当是与本案有直接利害关系的。如我国民事诉讼法明确规定，原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。但随着现代社会发展以及诉讼法律关系的多元化，传统的当事人理论显然已不能适应时代发展的要求，对诉的利益进行扩大化解释是解决实践问题的关键因素。随后的诉讼担当对促进诉的利益扩大化解释提供了丰富的理论与实践基础，而公益性社会纠纷的不断涌现也为诉的理论发展奠定了实践基础。社会公益的诉讼维护成为司法是否文明的重要体现，所有这些都要求我们扩大当事人的理论基础。即当事人是指因为自己的或自己管理的利益受到损害或与他人发生争议而参与到诉讼程序中来的诉讼参与者。而检察机关作为社会公共利益的代理人或监督人，就有可以获得当事人的身份参与诉讼。在笔者看来，此处检察机关作为公益诉讼的起诉人，对它的当事人身份应有所区分，根据公益诉讼案件内容的不同，我们可以把原告人划分成原告人和从原告人。检察机关可以作为原告提起民事公益诉讼，主要是在国家利益或社会公共利益受到侵害，因为这样那样的原因没有对该案提起诉讼的情况。一般说来这种情形主要包括两种：当事人之间恶意串通，故意损害国家或社会公共利益的案件；或者公民、企业、社会组织等直接侵害公共利益的案件。检察机关也可以以从当事人的身份参与诉讼，这类案件主要集中在国有资产流失案件中。
三、关于完善检察机关提起公益诉讼制度的建议
    （一）应当立法明确检察机关作为提起公益诉讼的主体地位。
    检察机关虽然在理论上和实践中作为提起公益诉讼的主体，但是在立法中并未予以直接明确，导致检察机关在作为公益诉讼主体提起诉讼时总不免尴尬，因此，在民事诉讼法修改引入公益诉讼制度的同时，应当明确检察机关的公益诉讼主体地位，并明确检察机关提起公益诉讼的形式，从而在社会上扩大影响，提高公益诉讼社会效果。
    （二）立法明确检察机关公益诉讼的调查取证权。
    从实践角度，检察机关提起公益诉讼主要由民事行政检察部门负责，而相比于其他业务部门，民行检察的调查取证的权限略显尴尬，民行部门是否应当进行调查取证及调查取证的权限范围，并没有充分的法律依据，实践中也经常遇到被调查单位不配合导致调查取证工作难以顺利完成的现象。这也在客观上影响了检察机关民行部门进行公益诉讼的效果。因此，应当明确赋予民行检察进行公益诉讼的调查取证权，并予以细化规定，保证调查取证权的行使，同时保障检察机关在开展公益诉讼的同时又不至于侵犯公民的私权利，平衡公共利益和个人利益。
    （三）强化检察机关民事督促起诉的效力。
    民事督促起诉工作属于检察机关制度创新和职能创新的有益尝试，目前关于该项制度没有具体的法律规定，缺乏制度保障。③由于没有强制的效力，在实践中检察机关的督促经常会遇到被督促单位拒绝或拖延而无法对其进行规制的尴尬，一般只能向其发出《检察建议书》或者直接起诉，故在督促起诉办案过程中，检察机关多依靠通过与被监督单位的沟通才能顺利推进督促起诉工作的开展，检察监督权受到严重削弱，也直接影响了检察机关提起公益诉讼的社会效果和法律效果。因此，应当立法赋予检察机关民事督促起诉的职权，明确拒绝检察机关督促意见的法律后果。这也是检察机关行使法律监督权的客观要求。
    （四）明确诉讼利益的归属。
    正如前文提到，若检察机关作为原告直接提起公益诉讼，利益的归属问题需要进一步规范。首先，对于怠于提起诉讼的国有单位，笔者认为应当剥夺其受偿的权利，由检察机关将所得利益上交国库。一方面，根据权利义务对等的原则，受损害的国有单位怠于行使诉讼权利，放弃诉求，自然不能享受权益；另一方面，若将胜诉利益归还该国有单位，则有可能助长国有单位怠于行使诉权的风气，转而让检察机关承担更多的起诉责任，不利于公益诉讼的可持续发展。其次，对于侵犯公共利益检察机关直接起诉的公益诉讼案件，在形式上笔者认为应当以支持起诉为主，如果直接起诉，以环境污染为例，应将赔偿款一分为二，同时作为受害者的赔偿款和治理基金，至于标准，可以作出原则性规定，具体可由当地有关部门结合当地实际情况予以明确。

通讯地址：山西省蒲县人民检察院
    邮    编：041200
    联系电话：18613577869
    电子邮箱：pxjcyzgk@163.com