刑事诉讼中强制医疗程序的法律监督视角探析
渭南市人民检察院检察长刘伟发     渭南检察院检委会专职委员 杨  军

    内容摘要：2012年新修订的《刑事诉讼法》规定了依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗程序，尤其明确了检察机关对强制医疗的决定和执行实行监督，在此基础上，《刑事诉讼法解释》、《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》对其监督进一步作出了较为详细的规定。但是，由于现行立法的不完善和检察机关监督实践中经验的不足，不能很好的规避该程序本身所隐藏的侵犯人权和逃避刑事处罚的极大风险。为了确保法律规范的正确实施，保障法律监督目的的实现，本文将主要从监督主体、监督内容、监督效力以及监督救济角度对强制医疗程序监督的法律内容进行解析，进而探索检察机关对该程序的监督路径，包括监督原则的确定、监督途径的实现与完善，寻求检察机关监督的着眼点。
    关 键 词：强制医疗程序  法律监督  专职工作组  留置鉴定  解除权
    2012年新修订的《刑事诉讼法》专章规定了依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗程序，这是第一次从法律层面上对强制医疗制度加以明确并确立了较为完整的程序规定。强制医疗程序的立法实现既明确了对触犯《刑法》第18条第1款的严重影响他人人身安全的肇事肇祸精神病人使用强制医疗措施的法律实践操作程序，也保障了当事人的权利受到侵害时可获得的程序救济，能够有效避免精神病人的监管问题和生存状况给社会所带来的不安定因素和给他人的人身造成的不安全威胁，对维护社会安定和保护精神病人合法权益有着重要的意义。
    在充分认识到强制医疗程序积极意义的同时，我们也应该清楚地认识到，强制医疗制度本身蕴含着侵犯人权和逃避刑事处罚的极大风险，在司法实践中完全有可能出现“被精神病”、假冒精神病逃避刑罚和精神病人“被不精神病”的情况。为了保障法律公平公正的实现，确保强制医疗的规范应用，最高人民法院《关于适用<刑事诉讼法>的解释》（以下简称《解释》）、最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称《规则》）在《刑事诉讼法》的基础上对检察机关的监督职能给予了进一步明确，对强制医疗制度的监督落实进行了较为详细的规定。但是现行法律规定并不完善，并且检察机关在监督实践中也缺少足够的经验。检察机关作为国家的法律监督机关，对刑事诉讼的全过程都负有监督的职责，有权力和义务对强制医疗程序实行监督。为了保障法律监督目的的实现，笔者拟对新规进行解读，并探寻检察机关监督的着眼点，抛砖引玉，希望对完善检察机关强制医疗监督有所裨益。
一、强制医疗程序概述
    （一）基本概念
    强制医疗程序从我国《刑法》、《刑事诉讼法》的相关立法可以看出其主要为：是否决定对危害社会安全但无刑事责任能力的精神病人采取一种旨在消除其危险状态，帮助精神病人恢复健康的强制隔离和治疗的特别刑事法律程序。 
    早在1997年《刑法》就有强制医疗的法律规定，而理应与实体法规定呼应的《刑事诉讼法》并未设置相关的诉讼程序规定，因此，之前的实践中多采用行政程序决定该措施。由于当时中国法学界并没有对这个针对特殊弱势群体的制度给予足够的关注，导致在“行政化”的强制医疗中检察机关缺少介入监督的依据，这违背了现代法治国家的程序价值理念。 此次强制医疗程序的立法实现勾勒出强制医疗制度司法权的应然状态，其作为一种司法程序有其自身特点。
    1.程序的独立性
    强制医疗程序的独立性是指强制医疗程序是《刑事诉讼法》的特别程序而不是刑罚，其目的不在于解决被告的刑事责任问题，而是决定对其是否进行强制医疗措施。刑事强制医疗程序并不是通常意义上的诉讼，而是一种按特定规则进行的特殊刑事法律程序，它的主要目的是：第一，避免精神病人再实施危害社会或他人的行为；第二，使精神病人摆脱自己行为本应承担的刑事处罚而获得安全；第三，医治被强制人的精神疾病使其适应社会生活。
    2.程序的保护性
    刑事司法程序都有其立法目的和司法理念，一般的刑事司法程序的目的在于惩治犯罪、保障人权，其立足于对已经发生的犯罪事实的查处和认定，而强制医疗程序的目的和司法理念则更偏重于保护和医疗救治。 
    3.程序的灵活性
    普通的刑事诉讼采取严格的人身管制和行为控制，刑罚的实施方式、期限等都有严格的限制，与此不同，强制医疗程序从提起、起诉、审判到执行，均采取适合精神病人身心特点的诉讼制度和程序，《刑法》第18条、《刑事诉讼法》第284条在对特定精神病人是否使用强制医疗程序时分别采用的是“在必要时”、“可以”来描述，这种授权性的规定，在制度设计上表现的更为灵活、缓和。
    （二）检察机关对强制医疗程序监督的意义
    正因为强制医疗程序具有独立性、保护性和灵活性的特点，而实践中不同案件的不同当事人是否决定强制医疗，以及什么是“必要时”、何时“可以”存在相当的自由裁量，因而，在其具体操作中通过构建相应的法律监督制度，以规范强制医疗程序的实施也就显得尤为重要。
    1.监督制约相关权力
    一切权力都有被滥用的可能，直到遇到有界限的地方才休止。强制医疗程序涉及公安、检察院公诉部门、检察院监所检察部门、法院、医疗机构等多个部门，任何一个部门对手中权力的使用情况都会影响到强制医疗的社会效果和法律效果。如果不对这些部门在强制医疗程序中的权力进行强有力的监督，公安机关在办案过程中就有可能怠于行使职责，对符合强制医疗的精神病人不提出医疗建议书，人民法院也可能因为利益关系而未依职权主动启动强制医疗程序等等。因此，检察机关应该依法履行监督职责，全面介入强制医疗程序，对强制医疗程序依法进行监督，制约相关权力，维护国家权力的正常运行。
    2.维护司法公信力
    保障强制医疗程序公平正义的执行，法律监督起着不可忽视、不可替代的作用。近年来曝光的河南驻马店徐林东案、湖北武汉的徐武案等，都说明了如果强制医疗不能被规范使用就有可能沦为个人谋取私利、逃避刑事责任或公权力滥用的工具，严重影响法律的权威、损害权力机构的形象和公信力。检察机关作为国家法律监督机关，有职责维护法律的权威和司法公信力。除此之外，《刑事诉讼法》第289条规定：“人民检察院对强制医疗的决定和执行实行监督。”反映了立法者对强制医疗监督的重视。为了保障立法目的的实现，检察机关加强对强制医疗制度的法律监督是确保其良性运行的重要保证。
    3.保障精神病人合法权利
    强制医疗制度虽不是刑罚，但作为一项限制和剥夺公民人身自由权的措施，它涉及当事人最基本、最重要的人身权利，运用不当会对当事人的身体和精神造成极大的创伤。因此，必须确保强制医疗程序的规范使用。检察机关应当对强制医疗程序的全过程实行跟踪，同步监督，掌握措施的执行情况，保障精神病人的合法权益。
二、检察机关对强制医疗程序监督的法律内容解析
    《刑事诉讼法》、《解释》、《规则》为检察机关的法律监督提供了依据，为了有效探求监督的视角，构建合理的监督路径，有必要对现行立法的强制医疗监督的法律内容进行解读。
    (一)监督的主体
    《刑事诉讼法》第289条规定:“人民检察院对强制医疗的决定和执行实行监督”。在此基础上，《规则》将监督主体进一步予以明确细化。该法第540条规定：“人民检察院审查公安机关移送的强制医疗意见书，向人民法院提出强制医疗的申请以及对强制医疗决定的监督，由公诉部门办理。”第547条规定：“人民检察院发现公安机关对涉案精神病人采取临时保护性约束措施有体罚、虐待等违法情形的，由监所检察部门提出纠正意见。”第661条规定：“强制医疗执行监督由人民检察院监所检察部门负责。”可见，目前人民检察院内部涉及强制医疗监督的部门主要是公诉部门和监所检察部门，而且不同部门负责不同内容的监督，这种监督具有滞后和不连续性，难以保证监督效果。更何况由于公诉部门日常工作繁重，监所监察部门要对监狱、看守所、拘役所、社区矫正机构等执行机关执行刑罚活动是否合法实行监督，它们都很难将有限的精力投入到对强制医疗程序的监督中来。 加之强制医疗程序决定和执行的监督中会涉及到精神病医学知识，而这一部分知识又是普通的检察院工作人员所欠缺的。因此，为了在现行立法范围内确保对强制医疗全程监督的一致和同步，应成立专职工作组。
    (二)监督的内容
    《刑事诉讼法》第289条规定了监督的内容和范围，根据监督内容的不同可以将检察机关对强制医疗的监督分为对强制医疗决定的监督和对强制医疗执行的监督。
    1.对强制医疗决定的监督
    《刑事诉讼法》将强制医疗决定程序予以诉讼化，包括移送、申请、决定等程序。强制医疗程序决定的整个过程，既包括公安机关的侦查工作，也包括人民法院审判工作。因此，人民检察院对强制医疗决定的监督应包括对这两方面工作的监督。
    监督公安机关侦查工作的内容应为：是否依法启动强制医疗程序，对当事人所做精神病鉴定是否合法；公安机关对涉案精神病人采取临时保护性约束措施是否合法，是否以措施的必要性为限，措施是否为相对缓和的方式；收集精神病人实施暴力行为证据材料是否合法。
    监督人民法院审判工作的内容应为：依申请决定强制医疗程序的审理过程是否合法；依职权决定强制医疗程序的审理过程是否合法。《规则》第550条第2款对检察机关监督人民法院具体范围进行了规定：“人民检察院认为人民法院作出的强制医疗决定或者驳回强制医疗申请的决定不当，应当在收到决定书副本后二十日以内向人民法院提出书面纠正意见。”但是，没有规定人民法院应当主动作出强制医疗决定而未主动作出的，检察机关如何实现其监督目的。如果不将这一内容纳入监督范围，会增加精神病人“被不精神病”的风险。
    2.对强制医疗执行的监督
    强制医疗的执行体现的不仅是对精神病人疾病的治疗，而且还体现了对精神病人的监管，涉及对其人身权利的保障和限制。对其监督应主要有两方面的内容，一是对治疗过程的监督，包括是否以治疗为目的的使用药物；对被强制人是否采取了必要的强制手段；有无侵犯被强制人其他合法权利的情况等。二是对定期评估和解除程序的监督。《刑事诉讼法》第288条：“强制医疗机构应当定期对被强制人进行诊断评估。对于已不具有人身危险性，不需要继续强制医疗的，应当及时提出解除意见，报决定强制医疗的人民法院批准。”但这一规定比较笼统，没有对评估的期限和具体程序做出规定，这会带来执行不受制约的现实危险。有的国家的相关立法对此作了比较详细的规定，比如《俄罗斯联邦刑法典》第102条第2款规定：“对被判处医疗性强制措施的人，每6个月至少一次由精神病医生委员会出具证明，以便解决是否应向法院终止适用或变更这种措施的问题。在没有理由终止使用或变更医疗性强制措施时，进行强制医疗的行政机关应向法院提高延长强制医疗的诊断结论。在开始治疗之时起满6个月时可以进行一次延长，以后治疗每年延长。” 为了弥补我国立法这一不足，检察机关应当寻找监督切入点，采取定期和不定期的方式，在动态中实现监督目的。
    （三）监督的效力
    《规则》、《解释》对监督效力的实现形式进行了明确。《规则》第545条第1款规定：人民检察院发现公安机关应当启动强制医疗程序而不启动的，可以要求公安机关在七日内书面说明不启动的理由。”《规则》第546条第1款规定：“人民检察院发现公安机关对涉案精神病人进行鉴定的程序违反法律或者采取临时保护性约束措施不当的，应当提出纠正意见。”《规则》第550条规定：“人民检察院发现人民法院或者审判人员审理强制医疗案件违反法律规定的诉讼程序，应当向人民法院提出纠正意见。人民检察院认为人民法院作出的强制医疗决定或者驳回强制医疗申请的决定不当，应当在收到决定书副本后二十日内向人民法院提出书面纠正意见。”《规则》第664条规定了检察机关发现强制医疗机构有违法行为的，应当提出纠正意见。《解释》第543条规定：“人民检察院认为强制医疗决定或者解除强制医疗决定不当，在收到决定书后二十日内提出书面纠正意见的，人民法院应当另行组成合议庭审理，并在一个月内作出决定。”
    也就是说，对公安机关应当启动而不启动强制医疗、人民法院作出强制医疗的决定、解除强制医疗及驳回强制医疗申请的监督使用书面形式，对公安机关的精神病人鉴定程序、临时保护性约束措施、法院审判程序、医疗机构的监督，可以口头也可以书面。同时，对于强制医疗执行的监督效力实现依法予以保障，规定了一定范围内的强制措施，《规则》第545条第2款规定：“经审查，认为公安机关不启动理由不能成立的，应当通知公安机关启动程序。”对于上文提到立法未规定的人民法院应当主动作出强制医疗决定而未主动作出的情形，笔者认为应当赋予检察机关发出书面纠正意见的权力，确保监督效力的实现。
    （四）监督的救济
    人民法院对被申请人是否进行强制医疗使用的法律文书是决定，而非判决或裁定。这也就是说检察机关不能按照二审程序或审判监督程序对强制医疗的不当进行纠正，而应当按照法律规定的复议形式来实现。但是由于作出强制医疗决定无论对社会、受害人、被告来说都意义重大，《解释》对监督的救济又进行了强化，该法第533条、第538条规定：“对被告人符合强制医疗条件的，应当判决宣告被告人不负刑事责任，同时作出对被告人强制医疗的决定，人民检察院对该判决、决定提出抗诉，同时被决定强制医疗的人、被害人及其法定代理人、近亲属申请复议的，上一级人民法院依照第二审程序一并审理。”它在一定程度上加强了法律监督的效力，是立法的进步。可是这一立法由于其实现的条件限定过多，不能很有效地防止 “被精神病”、假冒精神病人逃避刑罚。

三、检察机关对强制医疗程序监督的路径完善
    为了更好地贯彻和执行精神病人强制医疗程序，强化检察机关法律监督职能，确保监督的连贯性，结合对现行法律的解析，笔者将选择合适的路径，提出监督途径的完善建议，保证法律的规定落到实处。
    （一）确定监督原则
    为了保证强制监督的实效，检察机关在开展监督的过程中应坚持以下原则：一是依法性。检察机关对强制医疗的监督必须以法律的规定为准绳，在法制的轨道内开展监督，明确监督的权限，知悉自身的职责，在法律赋予的职权范围内保证监督效果的合法性；二是客观性。强制医疗监督时必须坚持客观性原则，只能针对强制医疗程序本身存在或涉及的有关问题进行实际监督，掌握的真实情况予以监督，防止凭主观臆断进行监督，违背法律监督的初衷，侵犯法律尊严；三是同步性。强制医疗是一个动态过程，一般情况下公安机关的移送、公诉部门的申请、人民法院的决定、强制医疗机构的执行这几个环节逐步向前推进，前一个环节的决定影响后一个环节的判断，后一环节的效果取决于前一个环节的结果。因此，检察机关必须实行同步、实时监督，确保强制医疗的时效；四是全面性。强制医疗程序既包括强制医疗的决定、又包括强制医疗的执行，涉及主体既有决定环节参与的公安机关、司法机关，又有执行环节的强制医疗机构，这就要求检察机关在履行强制医疗监督职责时不能选择性地监督，既要监督公安机关是否依法制作移送强制医疗意见书、公诉部门是否依法提出强制医疗申请以及人民法院是否依法作出强制医疗决定，又要监督强制医疗机构是否对被强制人适当治疗以及是否及时提出解除强制医疗的意见等。
    （二）完善监督途径
    1.设立专职工作组 成立派驻检察室
    强制医疗程序本身是一个专业性很强的工作，要求检察机关参与者应当具备相当水平的精神病医学专业知识，这样才能够分析判断精神病鉴定意见是否正确、当事人是否有强制医疗的必要、被强制人是否适合解除强制程序强制回归社会。而且强制医疗的决定、执行、解除监督应该把握连续性的同一标准，但是通过对《规则》的解读可以看到，检察机关对强制医疗程序审查、申请、决定的监督为公诉部门，对临时保护性约束措施、强制医疗机构的监督为监所检察部门，这种由多个部门来对强制医疗程序进行监督，难以掌握标准，不如统一由一个部门执行来的准确、客观。因此，在现行立法的基础上，笔者建议检察院应当设立一个专门工作组，从公诉部门、监所检察部门抽调检察人员，并外聘神经科医生，以检察人员为主导。对强制医疗程序案件的申请、决定及执行等具体环节的监督工作依法由组内相关部门的人员主导负责，其他检察人员、医务人员协同配合，共同参与。同时，强制医疗机构所在地检察机关的专门部门应当在强制医疗机构设置派驻检察室主要对精神病人的治疗、评估、解除进行监督。以此确保在符合现行法律规定的条件下达到监督的同步性和全程性，有效实现监督目的。
    2.实体与程序并重 采用定期与不定期结合的监督方式
    强制医疗程序是一个动态的过程，因此，检察机关在监督方式上应该突出同步、全面的特点。这就要求监督过程中要实体与程序并重。检察机关在监督中既要注重强制医疗程序的每一个环节的结果，对其涉及的相关书面材料进行查阅从中发现问题，又要关注程序，实际参与强制医疗程序的决定和执行环节，接触相关人员，听取公安机关、人民法院、强制医疗机构和精神病人及其近亲属的意见，做到客观、全面、公正，避免监督的主观、片面和不公正。
    同时，在执行过程中为了更好地履行监督职责，防止医疗机构因经济利益对已经不具有人身危险性的精神病人不向人民法院提出解除意见，或者降低精神病人的医疗标准，而使其长时间内得不到有效的医疗，浪费国家资源，损害被强制人的合法权益，具体履行监督职责的检察机关派驻部门应当采取定期与不定期结合的监督方式，对发现的问题及时提出纠正意见，对存在的违法行为及时移交或自侦。
    3.借鉴国外立法 建立健全留置鉴定制度
    《刑事诉讼法》第285条第3款规定：“对实施暴力行为的精神病人，在人民法院决定强制医疗前，公安机关可以采取临时的保护性约束措施。”但何为临时的保护性约束措施法律没有进行明确的界定，只是在《公安机关办理刑事案件程序规定》中限制性的规定临时保护性约束措施“以避免和防止危害他人和精神病人的自身安全为限度。”在法院作出强制医疗决定前，当事人又该约束至何处？我国立法没有相关规定，检察机关鞭长莫及。为了保持监督的连贯性，笔者建议应当将留置鉴定制度纳入立法。
    留置鉴定是指在刑事诉讼过程中，为确定犯罪嫌疑人或被告人的刑事责任能力或受审能力，而将其送入医院或其他适当场所，对其精神状态或身体状态进行留置观察的一种强制措施。 留置鉴定仅涉及到犯罪嫌疑人或被告人的的精神状态或身体状态，能够保证犯罪嫌疑人或被告人的人身自由不收非法干涉。许多国家和地区都以法律的形式对留置鉴定加以明确规定。 如《德国刑事诉讼法典》第81条第1款规定：“为了准备对被指控人的精神状态作鉴定，在听取鉴定人、辩护人意见后，法院可以命令将被指控人移送公立精神病院，在那里进行观察。”《日本刑事诉讼法》第167第1款：“对被告人的精神或身体进行鉴定而有必要时，法院可以规定期间，对被告人留置在医院或其他适当的场所。”我国台湾地区、美国、俄罗斯、前南斯拉夫、罗马尼亚、奥地利等也有类似规定。我们可以借鉴国外立法和实务中的有益经验，建立健全我国的留置鉴定制度，以保障犯罪嫌疑人和被告人的合法权利。
    4.完善监督职能 赋予申请解除权
    《刑事诉讼法》第288条规定：“强制医疗机构应当定期对被强制医疗的人进行诊断评估。对于已不具有人身危险性，不需要继续强制医疗的，应当及时提出解除意见，报决定强制医疗的人民法院批准。被强制医疗的人及其近亲属有权申请解除强制医疗。”可以得知，强制医疗的申请解除主体为强制医疗机构和被强制医疗的人及其近亲属。笔者认为，作为监督强制医疗决定和执行的机关，人民检察院也应当具有向人民法院申请解除强制医疗的权力。
    一方面，检察机关通过对医疗机构的监督和对被强制人的了解，能够客观、全面、真实的掌握被强制人的精神状态，应该有申请解除的权力。另一方面，检察机关在对强制医疗程序中负有监督职责，也应该有义务对精神状态恢复好的被强制人申请解除强制。再者，赋予检察机关申请解除权也符合国际上的通常做法，“根据各国规定，撤销或变更强制医疗处分应当由进行强制医疗的精神病院或其他医疗机构提出建议，或被医疗人本人及其近亲属或法定代理人、监护人等提出申请，或检察机关提出要求，或由法院依职权主动决定。”  
    强制医疗程序作为《刑法》、《刑事诉讼法》新增内容涉及检察机关对强制医疗的决定和执行实行监督，目的在于保证强制医疗程序的依法运行，保障精神病人的合法权益，维护社会秩序的安宁。但是，一个新程序的运行要实现尽善尽美，发挥其应有的实质性作用，还需要不断研究和探索，逐步完善。

参考文献：
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