对我市当前法律服务业的现状调查及几点思考
渭南市司法局党组书记、局长　李俊杰

多年来，伴随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善,我市的法律服务业也走过了一条改革发展、逐步壮大、稳定提高的历程。法律服务市场逐步形成，法律服务队伍由小到大，法律服务各项工作取得了重要突破，在保障国家法律正确实施、维护公民和法人合法权益、为我市的经济建设和社会发展做出了重要贡献。但是，应当看到，由于社会、经济、历史等诸多原因，我市的法律服务业与发达地区相比仍有不小差距。无论是管理体制、内部机制还是外部环境等方面仍然存在着许多突出的问题。笔者通过调查，试对我市法律服务业现状作以粗浅的分析，并提出几点建议。
一、我市法律服务业得到了长足发展
    经过多年的努力，我市法律服务业在队伍建设、业务领域以及社会作用等方面都取得了令人瞩目的成绩。主要表现在：
    （一）法律服务队伍初具规模。多年来，我市的法律服务队伍坚持数量与质量并重，通过岗前培训、年度培训、重点培训、专题培训等多种方式，采取多渠道、多方式发展法律服务队伍，加强职业道德教育和执业纪律教育，不断提高政治素质和服务水平，改善和优化法律服务人员的年龄、知识结构。目前，全市的法律服务队伍以律师、公证员为骨干，以基层法律工作者为补充，其中，律师251人，分布在32家律师事务所中；专职公证员49人，分布在12家公证处中；基层法律工作者200人，分布在43家法律事务所中。综合计算我市现有法律服务执业人员500多名。初步形成了一支政治过硬、业务熟练、实力较强的法律服务队伍。
    （二）法律服务业领域不断拓展。随着市场经济的发展，法律服务的需求也发生了极大的变化：企业体制改革不断深化，金融、证券、房地产等涉法事务大量出现。这种来自市场需求的变化，使我市的法律服务业也从传统的刑事、民事业务逐步扩大到企业改制、金融、房地产、涉外商务、经贸等领域。如随着公证领域的服务市场不断拓展和深化，公证业务由服务国内为主转为涉外与国内并重，由服务民事领域为主向服务社会生活各领域全面延伸。多年来，我市律师队伍规模及律师业务量一直位列全省前三名。去年，全市律师为行政机关、企事业单位担任法律顾问586处，办理各类案件4650件，其中刑事案件681件，民事案件2100件，经济类案件640件，行政案件108件，非诉讼法律事务1121件，业务收费350万元；全市公证机关共办理各类公证事项10681件，其中经济类7501件，民事类2552件，涉外类579件，涉港澳台类49件，业务收费84.5090万元；全市基层法律服务所共担任法律顾问816家，代理诉讼事务350件，非诉讼法律事务247件，调解纠纷2527件，协办公证168件，代写法律文书368件，避免或挽回经济损失807万元，业务收费173万元。
    （三）法律服务业管理水平不断提高。为了加强对全市法律服务队伍的宏观管理，多年来，全市法律服务业主要从三个层次开展了管理规范化建设，第一个层次是从粗放型的管理转入以执业准入为核心的人本管理，严格把好法律服务人员的进口关。为此，根据《律师法》和司法部关于公证、基层法律服务的部颁规章，我市相继出台了一系列规范性文件。这些文件对从事法律服务执业活动人员的政治、业务、思想道德等方面做出了详细的规定，各个管理部门严格依照规范文件审核，保证了进入法律服务领域的人员具有较高的水准。第二个层次是建立和完善监督管理制度，把法律服务人员的执业活动置于严格的制度约束之下。目前，市、县两级司法局对法律服务工作的收费标准、收案程序、办案规则、结案手续都有明确的制度，从而保证法律服务活动的各个环节都有章可循、有制可依。第三个层次是建立完善各法律服务机构的内部管理制度，提高法律服务人员的自律水平。同时，律师管理逐步形成以司法行政机关宏观管理为核心，以律师协会行业自律管理为主体的“两结合”管理体制。公证机构由行政体制向事业体制过渡，截止2009年全市公证处基本完成体制改革，有4个县（市、区）公证处全部改为自收自支事业单位，根据实际情况，9个县（市、区）公证处改为全额拨款或差额补贴的事业单位。公证工作方式的改革创新也取得新的进展,主办公证员负责制，证据保全、现场监督、协议类公证使用要素式公证书的普及工作已经全面展开。
    （四）法律服务业的社会保障功能进一步扩充。近年来，我市法律服务业坚持“大服务”思想，在不断开拓新的服务领域和服务市场的同时，把有偿服务与无偿服务结合起来，紧密围绕党和政府的中心工作，切实强化服务保障作用，在协助政府管理部门依法行政、依法决策，协助信访部门接待来访等方面做了大量的工作。例如，律师以各种方式参政议政，通过担任政府机关法律顾问，参与政府规范性文件的起草工作，为政府的社会管理提供服务；通过积极参加法律援助和社会公益活动，受到了社会和群众的好评。
二、法律服务业当前存在的突出问题
    （一）法律服务队伍整体素质有待提高，知识储备严重不足。经过多年的发展，我市的法律服务队伍虽然有了一定的壮大，但是，量少质弱仍是我市法律服务队伍的明显特征：
    1、从数量上看，我市的律师数量约占全市总人口的万分之0.45,不到全国平均比例的一半。
    2、从学历上看，我市251名律师中，具有硕士学历的仅22名，大学本科学历的虽占律师总数的60％，但有相当部分是通过自学函授等方式取得学历，获得法律知识，法学理论基础不深。同时，由于历史原因，还有少量早期律师，只有中专、高中文化程度。公证队伍和乡镇法律服务队伍中学历层次就更加偏低，大专及大专以下学历占绝大多数。
    3、从业务素质上讲，我市的法律服务业，基本局限于一般的民事、刑事、经济和行政方面，对新型的法律服务项目和高难度的法律服务事项，如涉外贸易、电子商务、金融保险等等接触不多甚至没有接触，从而缺乏理论准备和实务锻练。按照法律服务的客观要求，服务人员除熟悉法律专业知识外，还应当懂经济、懂科技、懂外语。但是由于长期缺乏对这一问题的认识，在培养专业人才方面没有建立相应的机制和目标，使我市的法律服务队伍中，具有专业特长的人材奇缺。至今还没有一名有证券、招投标、知识产权代理等专业资格的人员。
    4、现有法律服务人员的继续教育和知识更新没有得到规范。在法律服务队伍中普遍存在急功近利的倾向，只追求眼前利益，没有自身发展的长远目标，以致素质下降，知识储备不足，缺乏发展后劲。
    （二）法律服务机构规模小、管理滞后
    在我市的32家律师事务所中，每家律师事务所平均仅有7名律师。规模最大的律师事务所也不过21名执业律师。据统计，我市有10名以上的事务所5家，仅占律师事务所的15％，60％的事务所为3至5名执业律师。42家法律服务所中，每所平均法律工作者不到4人，12家公证处，每处平均有公证员4名。从管理模式上看，可以分为“主任管理”型和“民主管理”型；从合伙类型上看，可以分为松散型合伙、半紧密型合伙、紧密型合伙。由于我国法律服务业发展历史较短，职业化程度不高，部分法律服务工作人员将法律服务业仅仅作为谋生手段和牟取利益的途径，对法律服务机构的品牌效应、规模效应认识不足，所以有的法律服务机构缺乏民主、科学的管理机制，人员变动频繁，承担风险的能力很低，管理滞后。这种整体上处于初级阶段的管理状况很难适应市场经济对法律服务业的客观需求。
    （三）法律服务人员的执业环境有待改善
经过多年的法治建设，我市法律服务人员的的执业环境已经有了较大的改善。但与“依法治国，建设社会主义法治国家”和法律服务业的客观需要相比，现实中的法律服务执业环境还有较大差距，律师、法律服务工作者“执业难”的现象还普遍存在，在某些方面近些年来甚至出现了愈加“恶化”的状况。不良的环境，给法律服务业造成了极大的危害，阻碍着法律服务业的健康发展。这些不良的执业环境及危害，主要表现在立法环境、司法执法环境、法庭环境、社会文化、舆论、生活环境及技术环境等几个方面。如司法执法环境：司法机关、执法机关在目前法律已经对律师的执业和权利作了严格限制的基础上，又通过司法解释、行政解释和“特别规定”等形式，对律师的执业和权利进一步加以限制；又如社会生活环境：目前我国的社会生活还处在主要由“道德”、“亲情”、“关系”等维系的阶段，社会生活的“法治化”水平较低，法律服务业还没有被人们普遍视为其社会生活的不可分离的组成部分。加上由于社会成员总体上的法律知识的不足，导致许多社会成员不知道自己有哪些权利，不知道何时需要法律服务，使法律服务的许多业务无法开展。
    以上这些法律服务业中的不良执业环境，有的是历史原因造成的，有的是客观原因造成的，也有的是人为原因造成的。概括起来，主要有以下因素：一是法律文化中的“人治”、“义务本位”、“官本位”、“权力至上”的封建传统还根深蒂固，现代民主法治观念还很匮乏，这是最根本的原因；二是新中国成立后相当长的时间里不重视甚至破坏法治，法律服务业中断几十年，其恢复只有三十年的时间，人们对法律服务的认识需要一个过程；三是在近三十年我国法治建设取得巨大成就的同时，还存在着一些不足。如司法执法制度的设置尚不完善，司法执法人员的素质还有待提高，全民普法的任务远未完成等；四是我国正处于社会主义初级阶段，经济水平、文化程度、民主进程等还不发达，构成对法治的制约。五是目前法律服务人员的整体素质还不能完全适应法治建设和人民群众的要求，个别法律服务人员违法办案、只收费不办案等现象又进一步“污染”了环境。这些因素都直接或间接地对法律服务的执业环境产生消极的影响。
三、几点建议
    当前我市法律服务业存在的以上问题，从全国的法律服务业来看，有些问题是共性的，有些则是特殊的；从原因上分析，有些是体制上、立法上的原因，有些则是主观上的、管理层面上的原因。在此，笔者仅从地方司法行政机关的角度，针对存在的问题，提出以下几点建议：
    （一）高度重视人才发展与储备，建立一支高素质的法律服务人才队伍。经济的市场化必然带来法律服务的市场化，法律服务的市场化必然要求有一支高素质的法律服务队伍。结合我市的实际情况，我们应从三方面入手，重视法律服务业的人才发展与储备。一是加强专家型人才的培养。二是加强基础培训教育力度，尽快实现法律服务人员的知识更新。要进一步完善、规范法律服务从业人员的培训制度，特别是要加强对世贸组织相关法律制度、国际公约、多边协定、反倾销、反补贴等国际法律事务内容的培训，普遍提高广大法律服务人员应对加入世贸组织对我市法律服务业的挑战能力。同时，应建立与金融、证券、知识产权等部门的互动培训体系，邀请各行业权威的专家和学者对法律服务从业人员进行系统培训，提高法律服务人员驾驭高层次法律服务的能力和水平。三是出台优惠政策，吸引优秀法律人才加入我市的法律服务队伍。
    （二）加强体制创新，建立起与我市经济、社会发展水平相适应的法律服务业管理体制。长期以来，我市以行政手段全面管理法律服务机构产生很多弊端，使法律服务工作缺乏活力。因此，在法律服务业的管理中，要突出行政管理的宏观性，强化各协会管理的行业性，增强法律服务机构内部管理的规范性，把行政管理、行业管理和自律管理相结合，实现法律服务机构有条不紊的发展。司法行政机关的行政管理主要是从“准入、导向、监管”三个方面代表国家对法律服务工作实行了宏观管理。行业协会的管理，主要包括宣传教育，业务交流和违纪处理等，以协会章程约束管理人，逐步实现民主决策和民主管理，实行主任“一岗双职”制，主任既管好队伍，又管好业务，并且对司法行政机关负责。
   （三）进一步规范法律服务市场，从严查处违法违纪行为。针对我市当前的现状。应主要做好4个方面的工作：一是司法机关配合支持。对前往司法机关办案的律师和乡镇法律工作者、办案单位应查验执业证和有关函件，对不合规定要求的要拒绝接待。对假冒律师和无证从事有偿服务的人员公安机关要对其进行治安处罚。二是接受社会各界的监督，设立举报、投诉电话，对举报的问题件件审查，建立严格的报投诉办理程序。三是司法行政机关对法律服务市场进行清理整顿，对检查发现的和举报查证属实的人和事，要依法从严处理，以达到教育的目的。四是在法律服务机构内部经常开展职业道德、执业纪律教育评查活动，教育全体法律服务工作者，自觉遵守执业纪律，恪守职业道德，把他们培养成品德高尚，守法、守纪的模范。
    （四）营造一个良好的法律服务社会环境，不断提高法律服务人员的社会地位。法律服务作为社会服务行业，与其他服务行业有根本的区别，它是我国司法体系和诉讼程序中监督制约的一个环节，法律赋予其许多权利与义务及使命，是司法制度中不可缺少的主体。但是目前我国法律服务工作由于受到政治、历史、文化和其他客观因素的影响，没有完全发挥其应有的作用，没有显示其应有的职能，使很多人头脑里产生了法律服务工作可有可无的观念、法律服务人员与司法机关对着干、替坏人说话等错误观念，使法律服务业在很大程度上受到不公平的待遇。要从根本上改变这种状况，必须给法律服务营造一个良好的社会环境。一是要增强各级领导干部的法律意识和法制观念，运用法律手段管理各项社会事务，充分发挥法律服务人员的参谋助手作用。二是司法机关要坚持依法办事的原则，切实保证法律服务人员的各项权利，不能片面强调司法工作的重要性，而轻视法律服务工作。三是进行广泛宣传，大造舆论，把法律服务工作的性质、作用和社会效果进行宣传，使社会各界对其有深刻的了解和认识。