近年来，随着我省陕南移民搬迁建设和现代农业发展的快速推进，农村土地流转步伐日益加快。一方面有利于合理配置和充分利用土地资源，实现适度规模经营，促进“三农”工作的可持续发展；另一方面由于农村土地征用补偿、无序流转、历史遗留问题等原因引发了大量的矛盾纠纷，一定程度上影响了农村社会的和谐稳定和发展。本文试对目前农村土地流转实践过程中面临的困境，一其对形成矛盾纠纷原因的分析，提出改进的对策意见，以期对加快规范农村土地承包经营权流转、促进城乡一体化建设有所裨益。
    一、农村土地流转的概念和现状
    （一）农村土地流转的概念和方式。
农村土地流转，实际是农村土地承包经营权的流转，是指以农村土地承包经营权物权属性为前提，在尊重土地所有权性质和农业用途不变的原则下，土地承包经营权人依法通过转让，转包、出租等方式将土地承包经营权或从土地承包经营权中分离出占有、使用和收益等部分全能转移给他人的行为。土地承包经营权流转使得土地承包经营权人有权对土地承包经营权享有独立的选择权、决定权和处分权。我国《农村土地承包法》对土地承包经营权流转的方式采取了列举的方式，除明确转包、互换、转让、入股等方式。
    （二）农村土地流转的现状。
    我国土地立法采用”农用地、建设用地和未利用地“适用《土地管理法》和依法用于农业的土地适用《农村土地承包法》的分别立法模式。在这一立法模式下，对农村土地承包关系的调整既适用《农村土地承包法》，又适用《土地管理法》，而两部法律的有些规定不一致，给法律的适用带来了一定困难。如在农村承包地的收回方式方面，《土地管理法》第37条规定，承包经营耕地的单位或者个人连续两年弃耕撂荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。而《农村土地承包法》第26条规定，承包期内，发包方不得收回承包地，除非承包期内，承包方全家迁入社区的市，转为非农业户口的。在农村承包地的调整方面，《土地管理法》第14条仅对土地调整的条件和程序上作出了一般性规定，即在土地承包经营期限内，对个别承包经营着之间承包地土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并报乡镇人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。而《农村土地承包法》第27条则规定，不得调整承包地，除非出现承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情况。
    二、农村土地流转纠纷的原因分析
    （一）农村土地法律不健全。 《农村土地承包法》等法律法规未对如何认定集体组织成员资格进行规定。二现实实践中能否被确定为集体组织成员，对其利益有直接的影响。在缺乏法律依据的情况下，各集体组织认识不同，做法各异，造成同种情况下不同对待，由此产生矛盾纠纷。此外，有关农村集体土地征用补偿法律规定的缺位，也导致相关纠纷处理时处于无法可依的状态。加之法律具有稳定性和滞后性的特点，政策灵活性的优势更加凸显，地方政府往往也结婚当地农业实际，制定符合本地区发展的农业政策，已解决各种新情况，新问题、有时有些政策会超前现有的法律规定，如一旦出现纠纷，就会造成法律与政策适用方面的冲突。
    （二）农民对土地的认识发生重大的变化。在1998年进行第二轮土地确权时，由于当时土地收益较低，农业税等负担沉重，同时政府制定正常鼓励发展工商业，造成很多农民不愿意种地，纷纷转至二三产业；自2006年全面实行减免农业税以及种粮直补、农机具补贴等强农惠农正常措施的出台，种地效益明显增加，并且近年来因城镇基础设施建设征用土地能获得高额的征地补偿款、土地流转收益的提高以及被征用农民的社会保障体系日益完善，使得广大农民对土地价值的认识发生了重大的转变，一些原本放弃土地承包经营权的农户纷纷要求要回承包地，而有些承包地已被确权到他人名下，由此产生纠纷。
    （三）因城镇化等征用土地引发的矛盾纠纷突出。随着国家实施一系列多予少取和工业反哺农业、城市支持农村等重大政策以及地方城乡一体化建设的发展，因城镇化建设发展中所涉及的农民集中居住、基础设施建设等需要，大量农村集体土地被征用，由此涉及到承包地及农作为补偿问题，由于有些土地已出租，村委会、农户和承租人往往因征地补偿问题产生纠纷，同时有些家庭成员内部因土地补偿问题发生纠纷。在推进农业现代化建设中，需要集中连片经营，以实现规模效益，而在土地流转过程中，由于本地农户已将承包地出租给外来的承包户因农业产业结构调整和发展现代高标准农田需要，本地农户同意将土地流转至村集体，遂产生村集体与外来承包户土地上附着物和青苗费等补偿问题难以达成一致，由此引发系列矛盾。
    （四）流转协议签订不规范。我国《农村土地承包法》等法律法规规定，土地承包经营权流转时，当事人双方应当签订书面合同，且除转让需经发包方同意外，采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。但在时间操作当中，本地农户将承包土地流转到村集体基本上都签订了统一的土地流转协议，并办理了备案手续。存在问题最大的就是，农户在自行流转时很不规范，有些协议是在未办理授权手续的情况下，由双方各委派一个代表签订，且所签协议往往内容简单，权利义务约定不明确，也没有办理报批、备案手续，一旦发生矛盾纠纷，双方便各执一词，有些承包户以未经授权为由，主张流转协议无效，给法院调查取证、查明事实等工作带来很大难度。
    （五）法律政策宣传不到位。近年来，国家制定出台了一系列旨在维护和稳定农村承包经营权的法律法规和重大政策部署，有力规范和促进了”三农“工作的发展。由于农村土地政策性比较强，涉及面广，与农民的切身利益密切相关，需要更加重视法制宣传的作用，然而有些地方政府及相关部门在农村法制宣传中还存在着诸多不足，比如宣传手段单一，宣传形式不灵活、宣传范围较窄、宣传效果不佳等问题，操场广大农民对土地流转的方式、流转合同的签订解除、流转纠纷的解决途径等方面缺乏正确的认识，影响了相关法律政策的实施效果。
    三、预防和化解农村土地流转纠纷的对策建议
     （一）建立健全农村土地流转配套规定
    及时修订土地管理法与农村土地承包法等法律冲突的部分，保持法律的统一性和权威性。加快制定农村集体土地征收法律法规，为规范有序开展农村土地征收，安置补偿等工作提供法律依据。为有效解决农村承包经营法律与国家政策规定间的冲突，在全面总结土地流转工作成功经验的基础上，及时修订完善农村土地承包经营权流转办法，科学指导土地流转工作。同时，加大对推进城乡一体化建设中土地流转新方式，农村社会保障衔接等新情况的调研力度，提出针对性强的对策建议，为当地党委政府及其有关部门制定决策提供参考。
    （二）加强农村土地承包经营权确权登记制定。
    为有效解决1998年第二轮确权中形成的权证不符、确权未确地等历史遗留问题，进一步明晰农户的土地产权，促进土地等历史遗留问题，进一步明晰农户的土地产权，促进土地承包经营权流转规范有序进行，要根据国家的相关政策要求，加紧开展对现有土地承包经营状况的调查摸底工作，对农户享有的承包地做好地形地貌等确权登记工作，并通过确权股形式，衣服保证农民对承包地的占有、使用和收益的权利，消除农民对30年承包期届满后的顾虑。同时，要加强对登记资料的信息化管理，并做好相关资料的归档工作，为顺利开展农村土地不动产登记做好准备。
    （三）加快对农村土地流转的监督管理。
    地方政府要增强主动服务意识，进一步完善市镇村三级土地流转服务中心工作机制，帮助农民群众做好流转合同签订前的指导，审查，对已签订的合同进行登记备案，熟悉掌握集体土地流转的总体情况。着力培育土地流转服务中介组织，搜集信息，发布信息，撮合流转双方洽谈，充分发挥中介组织在土地供给主体与需求主体之间的媒介和桥梁作用。积极探索外来农业经营者准入制度，科学设置准入条件，权利义务等规定，确保外来经营者符合农业产业规划，促进现代农业发展。土地管理部门要加强农业土地监察、健全群众举报查处机制，依法打击擅自改变土地用途，严重破坏土地等违法用地行为。
    （四）健全农村土地多元化纠纷解决机制 
     注重加强基层调解组织建设，充分发挥乡村等基层组织处理纠纷的积极作用，加强对基层组织调解人员的培训，提高其调处纠纷的能力，及时将矛盾纠纷化解在基层。加强与农业主管部门、各地方政府以及各集体经济组织的沟通协调，建立健全联席会议制度，就农村土地流转中的难题进行讨论，促进基层组织调解与行政调解、诉讼的对接，形成解决纠纷的合力。进一步强化农村土地承包纠纷仲裁工作，尽快建立仲裁机构，培养仲裁队伍，积极探索建立符合农村土地承包特点、便民高效的仲裁程序、仲裁方法和仲裁机制，不断推进仲裁工作的规范化、制度化建设。
    （五）加大农村土地法律政策宣传力度
    充分利用传统媒体和新型媒体加大对涉农法律政策的宣传力度，尤其是土地流转及流转纠纷处理方面的规定，让农民真正了解农村承包经营权的性质、流转的方式及相应的法律后果，引导广大农民规范有序流转、依法理性反映诉求，善于运用法律维护自身的合法权益。重点抓好地方政府涉农工作人员和对村干部的培训工作，进一步提升他们运用法律政策的能力和水平，将各项土地流转的政策措施落到实处，实现土地适度规模效益，促进农村经济发展，农业健康发展和农民收入增加。